El Tribunal Supremo avala la reserva de vivienda protegida en suelo urbano consolidado
La Sentencia del Tribunal Supremo núm. 110/2026, de 5 de febrero (Roj: STS 513/2026), dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, resuelve el recurso de casación núm. 3646/2023 y confirma la validez, en lo sustancial, de la modificación urbanística aprobada en Barcelona en 2018 para la obtención de vivienda de protección pública en suelo urbano consolidado. La resolución examina, de forma expresa, si el planeamiento puede imponer reservas de techo para vivienda protegida en actuaciones edificatorias sobre suelo urbano consolidado y si esa determinación debe ser indemnizada por no resultar susceptible de equidistribución.
El caso trae causa de la impugnación de la Modificación Puntual del Plan General Metropolitano para obtención de vivienda de protección pública en el suelo urbano consolidado de Barcelona, aprobada por acuerdo de 5 de diciembre de 2018. Según recoge la propia sentencia, dicha modificación perseguía la obtención de vivienda protegida “para subvenir a las necesidades de la población detectadas en los planes locales de vivienda” y establecía el destino a viviendas protegidas, u otro régimen equivalente, del 30% del techo urbanístico de las viviendas plurifamiliares en actuaciones de nueva edificación o de gran rehabilitación. Además, preveía un derecho de adquisición preferente a favor de la Administración sobre las viviendas resultantes.
Desde la perspectiva jurídico-urbanística, la relevancia de la sentencia es indudable porque el Tribunal Supremo responde afirmativamente a la cuestión central del recurso: el planeamiento urbanístico puede establecer reservas de techo para vivienda de protección pública en suelo urbano consolidado, incluso en actuaciones que puedan calificarse como edificatorias conforme al artículo 7.2 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Esa era, precisamente, la cuestión casacional admitida por la Sala.
La importancia de este pronunciamiento radica en que consolida una lectura moderna del urbanismo, ya no exclusivamente vinculada a las grandes operaciones de transformación urbana sobre suelos de expansión o de reforma interior, sino también a la ciudad existente, donde hoy se concentra buena parte de la presión residencial, de la segregación socioespacial y de la dificultad real de acceso a la vivienda. La sentencia asume así que la función social de la propiedad urbana y la ordenación de los usos del suelo pueden proyectarse también sobre el tejido urbano consolidado cuando ello resulte necesario para garantizar objetivos de cohesión social y acceso efectivo a la vivienda.
En este punto, el Tribunal Supremo se apoya de forma decisiva en la STC 16/2021, de 28 de enero, que ya había descartado que del artículo 20.1 b) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana pudiera extraerse una prohibición de destinar edificaciones a vivienda protegida. El Tribunal Constitucional afirmó expresamente que del deber de reservar “suelo” para vivienda protegida no puede deducirse una prohibición de destinar “edificaciones” al mismo fin, y añadió que la fijación de los usos del suelo y de las edificaciones constituye una materia típicamente urbanística, encuadrable en la competencia autonómica sobre urbanismo.
La sentencia enlaza esta doctrina constitucional con el marco estatal vigente. El artículo 20.1 b) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en su redacción vigente tras la reforma operada por la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, exige que la ordenación territorial y urbanística reserve suelo para viviendas sujetas a algún régimen de protección pública y dispone que esa reserva deberá garantizar una distribución respetuosa con el principio de cohesión social. Además, el precepto fija unos mínimos: 40% de la edificabilidad residencial en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y 20% en el suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
Aunque el supuesto enjuiciado se proyecta sobre actuaciones edificatorias en suelo urbano consolidado y no encaja exactamente en esos dos tipos clásicos de actuación, la relevancia del artículo 20.1 b) TRLSRU es clara: revela que el legislador estatal no contempla la vivienda protegida como un elemento excepcional o ajeno a la ordenación urbana, sino como una determinación estructural del planeamiento, vinculada a la cohesión social y plenamente integrada en la ordenación del territorio y del uso residencial. La STS 110/2026 profundiza en esa lógica y la adapta a las necesidades de la ciudad consolidada.
También es esencial la cobertura que ofrece la normativa catalana. La sentencia se mueve en el marco del Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, modificado por el Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda. Esa reforma reforzó expresamente la posibilidad de localizar reservas para vivienda protegida y de imponer la destinación total o parcial de las edificaciones a vivienda protegida también en determinados supuestos de suelo urbano consolidado y de actuaciones sobre edificios existentes. Esa base legal autonómica era, por tanto, especialmente importante para sostener la compatibilidad de la medida con el sistema de fuentes y con la reserva de ley en materia de delimitación estatutaria del derecho de propiedad.
En nuestra opinión, este es uno de los mayores aciertos de la sentencia: desmonta la tesis según la cual la vivienda protegida solo puede imponerse como carga urbanística en ámbitos de transformación urbanística clásica y confirma, por el contrario, que también puede articularse como determinación del uso residencial en la ciudad consolidada. No estamos, por tanto, ante una extralimitación del planeamiento, sino ante un instrumento legítimo de intervención pública sobre el mercado del suelo y la vivienda, orientado a impedir que los barrios consolidados queden expulsados de cualquier política de vivienda asequible.
Junto a ello, la sentencia resuelve la segunda gran cuestión controvertida: la relativa a la indemnización. El Tribunal Supremo rechaza que exista un derecho general o automático a ser indemnizado por la mera imposición de esta reserva del 30% en suelo urbano consolidado. La sentencia recuerda que la regla general de nuestro Derecho urbanístico es que las limitaciones derivadas de la ordenación urbanística no son indemnizables salvo en los casos expresamente establecidos por la ley, y añade que no cabe reconocer en abstracto, con carácter general, el derecho a indemnización por la restricción del uso generada por la norma urbanística de Barcelona. Solo atendiendo a las circunstancias concretas de cada supuesto podría comprobarse si existe un daño patrimonial singular efectivamente indemnizable.
Esta precisión es capital. La sentencia no niega de forma absoluta que puedan existir supuestos indemnizatorios, pero sí rechaza que la sola existencia de una reserva de vivienda protegida en suelo urbano consolidado active automáticamente el mecanismo resarcitorio. Para que opere la indemnización habrá que acreditar, en cada caso, una auténtica vinculación singular o una afectación patrimonial concreta que exceda del contenido normal del derecho de propiedad, y no una mera limitación general derivada de la ordenación urbanística aplicable a una pluralidad de fincas en condiciones homogéneas.
Desde un enfoque de política jurídica, el valor de la sentencia es muy notable. El Tribunal Supremo valida una herramienta que permite que la vivienda protegida no quede relegada a la periferia ni dependa exclusivamente de nuevos desarrollos urbanísticos, sino que también pueda insertarse en las áreas centrales y consolidadas de la ciudad. Ello favorece la mezcla social, combate la segregación residencial y refuerza la idea de que el urbanismo no es únicamente una técnica de producción de ciudad, sino también una técnica de redistribución espacial de oportunidades y derechos.
Se trata, en suma, de una sentencia que fortalece una determinada concepción del urbanismo: un urbanismo que no se limita a ordenar volúmenes, alineaciones y aprovechamientos, sino que incorpora de forma efectiva el mandato constitucional de la función social de la propiedad y la exigencia de hacer real el derecho a una vivienda digna y adecuada. La STS 110/2026 no elimina todos los debates ni cierra todas las controversias prácticas —seguirán existiendo cuestiones relativas a la viabilidad económica de las operaciones, a la motivación de las memorias sociales y económicas, o a la articulación transitoria de estas medidas—, pero sí despeja la objeción estructural más importante: la reserva de vivienda protegida en suelo urbano consolidado es jurídicamente posible.
Por ello, puede afirmarse que la STS 110/2026 constituye un paso adelante en la defensa de los intereses que solemos sostener: la legitimidad de los poderes públicos para orientar el planeamiento hacia fines de cohesión social, el reconocimiento de la vivienda protegida como pieza ordinaria de la ordenación urbana y la afirmación de un urbanismo más comprometido con el interés general y menos subordinado a una visión puramente patrimonialista del suelo urbano. La sentencia avala, en definitiva, que la ciudad consolidada también debe contribuir a la satisfacción de las necesidades habitacionales colectivas, y no quedar jurídicamente blindada frente a cualquier política redistributiva de vivienda.
En conclusión, la STS 110/2026, de 5 de febrero, marca un hito relevante en la jurisprudencia urbanística española. Confirma que el planeamiento puede imponer reservas de vivienda protegida en suelo urbano consolidado, incluso en actuaciones edificatorias, y descarta que esa previsión genere por sí sola un derecho automático a indemnización. Con ello, el Tribunal Supremo refuerza la capacidad del urbanismo para servir a objetivos de cohesión social y acceso a la vivienda, y valida jurídicamente una técnica de intervención que puede resultar decisiva en contextos urbanos tensionados.
Nota informativa elaborada por las áreas de Sostenibilidad, Urbanismo y Derecho Público y Regulatorio de ECIJA Madrid.
