O Supremo Tribunal aprova a reserva de habitação social em solo urbano consolidado

O acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 110/2026, de 5 de fevereiro (Roj: STS 513/2026), proferido pela Quinta Secção da Câmara do Contencioso Administrativo, resolve o recurso n.º 3646/2023 e confirma a validade, quanto ao fundo, da modificação do plano urbanístico aprovado em Barcelona em 2018 para a provisão de habitação pública em terrenos urbanos consolidados. 3646/2023 e confirma a validade, em substância, da modificação do planeamento urbanístico aprovado em Barcelona em 2018 para a provisão de habitação pública em solo urbano consolidado. O acórdão examina expressamente se o planeamento pode impor reservas de espaço para habitação social em projectos de construção em solo urbano consolidado e se esta determinação deve ser compensada por não estar sujeita a uma distribuição igualitária.

O caso decorre da contestação da Modificação Específica do Plano Geral Metropolitano para a obtenção de habitação pública em solo urbano consolidado em Barcelona, aprovada por acordo em 5 de dezembro de 2018. De acordo com o mesmo acórdão, esta alteração visava a obtenção de habitação social "para satisfazer as necessidades da população identificadas nos planos locais de habitação" e estabelecia que 30% do espaço urbano destinado a habitação multifamiliar em projectos de construção nova ou de grande renovação deveria ser atribuído a habitação social ou outro regime equivalente. Além disso, previa um direito de preferência e de retração a favor da Administração sobre a habitação resultante.

Do ponto de vista jurídico-urbanístico, o significado do acórdão é inegável, uma vez que o Supremo Tribunal de Justiça responde afirmativamente à questão central do recurso: o planeamento urbanístico pode estabelecer reservas de espaço para habitação social em solo urbano consolidado, mesmo em empreendimentos susceptíveis de serem classificados como edificáveis nos termos do n.º 2 do artigo 7. Foi precisamente esta a questão admitida pela Câmara.

A importância deste acórdão reside no facto de consolidar uma interpretação moderna do urbanismo, já não exclusivamente ligada às grandes operações de transformação urbanística em terrenos de expansão ou de requalificação do centro da cidade, mas também à cidade existente, onde se concentra hoje grande parte da pressão habitacional, da segregação sócio-espacial e das reais dificuldades de acesso à habitação. O acórdão assume assim que a função social da propriedade urbana e do ordenamento do território pode também ser projectada sobre o tecido urbano consolidado, quando necessário para assegurar os objectivos de coesão social e de acesso efetivo à habitação.

Neste ponto, o Supremo Tribunal apoia-se decisivamente no CCT 16/2021, de 28 de janeiro, que já tinha afastado a possibilidade de interpretar a alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º do texto revisto da Lei de Reabilitação Urbana como uma proibição de utilização de edifícios para habitação social. O Tribunal Constitucional afirmou expressamente que o dever de reservar "terrenos" para habitação social não pode ser interpretado como uma proibição de utilização de "edifícios" para o mesmo fim, acrescentando que a determinação da utilização de terrenos e edifícios é uma questão de urbanismo, da competência das comunidades autónomas em matéria de planeamento urbanístico.

O acórdão relaciona esta doutrina constitucional com o quadro estatal atual. O artigo 20.º, n.º 1, alínea b), do Real Decreto Legislativo n.º 7/2015, de 30 de outubro, na sua redação atual resultante da alteração introduzida pela Lei n.º 12/2023, de 24 de maio, relativa ao direito à habitação, exige que o ordenamento do território e o urbanismo reservem terrenos para habitação sujeitos a alguma forma de proteção pública e estabelece que essa reserva deve assegurar uma distribuição que respeite o princípio da coesão social. Além disso, a disposição estabelece requisitos mínimos: 40% da área habitacional edificável em solo não urbanizável deve ser incluída em novos projectos de urbanização e 20% em solo urbanizado sujeito a projectos de reforma ou renovação urbanística.

Embora o caso em apreço se refira a projectos de edificação em solo urbano consolidado e não se enquadre exatamente nestes dois tipos clássicos de atuação, a relevância da alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º do TRLSRU é clara: revela que o legislador estadual não considera a habitação social um elemento excecional ou alheio ao planeamento urbanístico, mas uma determinação estrutural do planeamento, relacionada com a coesão social e plenamente integrada no ordenamento do território e no uso habitacional. O STS 110/2026 aprofunda esta lógica e adapta-a às necessidades da cidade consolidada.

A cobertura dada pela legislação catalã é também essencial. A decisão está enquadrada no Texto Revisto da Lei de Urbanismo da Catalunha, modificado pelo Decreto-Lei 17/2019, de 23 de dezembro, sobre medidas urgentes para melhorar o acesso à habitação. Esta reforma reforçou expressamente a possibilidade de estabelecer reservas para habitação social e de impor a utilização total ou parcial de edifícios para habitação social, também em certos casos de solo urbano consolidado e de acções sobre edifícios existentes. Esta base jurídica regional foi, por isso, particularmente importante para avalizar a compatibilidade da medida com o regime das fontes e da reserva legal de delimitação estatutária do direito de propriedade.

Em nossa opinião, este é um dos maiores sucessos do acórdão: desmonta a tese de que a habitação social só pode ser imposta como encargo urbanístico nas áreas de transformação urbana clássica e confirma, pelo contrário, que também pode ser articulada como determinação de uso residencial na cidade consolidada. Não estamos, portanto, perante um abuso de planeamento, mas antes perante um instrumento legítimo de intervenção pública no mercado fundiário e habitacional, destinado a evitar que os bairros consolidados sejam excluídos de qualquer política de habitação a preços acessíveis.

Além disso, o acórdão resolve a segunda grande questão polémica: a das indemnizações. O Supremo Tribunal rejeita a existência de um direito geral ou automático de indemnização pela simples imposição desta reserva de 30% sobre o solo urbano consolidado. O acórdão recorda que a regra geral da nossa legislação urbanística é a de que as limitações decorrentes do planeamento urbano não são indemnizáveis, salvo nos casos expressamente previstos na lei, e acrescenta que não é possível reconhecer abstratamente, em termos gerais, o direito a indemnização pela restrição de uso gerada pelo regulamento urbanístico de Barcelona. Só considerando as circunstâncias concretas de cada caso é que se pode determinar se existe um prejuízo económico singular que seja efetivamente indemnizável.

Este esclarecimento é fundamental. O acórdão não nega em absoluto que possam existir casos de compensação, mas rejeita a ideia de que a simples existência de uma reserva de habitação social em solo urbano consolidado ativa automaticamente o mecanismo de compensação. Para que a compensação seja concedida, deve ser demonstrada, em cada caso, a existência de um nexo concreto e real ou de um impacto financeiro específico que exceda o conteúdo normal do direito de propriedade, e não apenas uma limitação genérica decorrente do regulamento urbanístico aplicável a vários imóveis em condições semelhantes.

Do ponto de vista da política jurídica, o valor do acórdão é muito significativo. O Supremo Tribunal de Justiça valida um instrumento que permite que a habitação social não seja relegada para a periferia nem dependa exclusivamente de novos empreendimentos urbanos, mas que seja inserida nas zonas centrais e consolidadas da cidade. Isso promove a mistura social, combate a segregação residencial e reforça a ideia de que o planejamento urbano não é apenas uma técnica de produção de cidades, mas também uma técnica de redistribuição espacial de oportunidades e direitos.

Em suma, é um acórdão que reforça uma determinada conceção de planejamento urbano: que não se limita a organizar volumes, alinhamentos e usos, mas que incorpora efetivamente o mandamento constitucional da função social da propriedade e a exigência de concretização do direito à moradia adequada e digna. A STS 110/2026 não elimina todos os debates nem resolve todas as controvérsias práticas - continuarão a surgir questões sobre a viabilidade económica das operações, a motivação dos relatórios sociais e económicos, ou a articulação transitória destas medidas - mas esclarece a objeção estrutural mais importante: a reserva de habitação social em solo urbano consolidado é legalmente possível.

Assim, pode dizer-se que o STS 110/2026 constitui um passo em frente na defesa dos interesses que habitualmente defendemos: a legitimidade dos poderes públicos para orientar o planeamento para a coesão social, o reconhecimento da habitação social como parte ordinária do planeamento urbano e a afirmação de um planeamento urbano mais comprometido com o interesse geral e menos subordinado a uma visão puramente patrimonial do solo urbano. Em suma, o acórdão subscreve a ideia de que a cidade consolidada deve também contribuir para a satisfação das necessidades de habitação colectiva e não estar juridicamente protegida de qualquer política de habitação redistributiva.

Em conclusão, o STS 110/2026 de 5 de fevereiro constitui um marco importante na jurisprudência espanhola em matéria de urbanismo. Confirma que o planeamento pode impor reservas para habitação social em solo urbano consolidado, mesmo em projectos de construção, e afasta a ideia de que esta disposição gera, por si só, um direito automático a compensação. Ao fazê-lo, o Supremo Tribunal de Justiça reforça a capacidade do planeamento urbano para servir os objectivos de coesão social e de acesso à habitação e valida juridicamente uma técnica de intervenção que pode ser decisiva em contextos urbanos tensos.

Nota informativa elaborada pelo Departamento de Sustentabilidade, Urbanismo e Direito Público e Regulador da ECIJA Madrid.