Pedidos de indemnização por danos resultantes de prorrogações de contratos

I. Nestes tempos de incerteza e mudança, o Supremo Tribunal de Justiça consolidou a sua jurisprudência sobre uma matéria de particular interesse no domínio da contratação pública. O recente Acórdão n.º 372/2026 do Supremo Tribunal de Justiça, datado de 25 de março de 2026, Recurso n.º 1078/2024, aborda o alcance jurídico da aceitação de prorrogações contratuais e o seu impacto no direito do empreiteiro a reclamar uma indemnização por danos decorrentes da prorrogação do prazo contratual.

A controvérsia decorre de um contrato de empreitada inicialmente celebrado por um período de 26 meses. Posteriormente, o contrato foi objeto de oito prorrogações sucessivas; o empreiteiro aceitou as duas primeiras sem levantar objecções e, a partir da terceira, exerceu o seu direito de exigir uma indemnização pelos custos adicionais decorrentes da prorrogação do prazo.

Uma vez concluídas as obras, a entidade adjudicante aprovou o certificado final sem reconhecer a compensação dos custos diretos e indirectos ou dos lucros industriais, o que levou à interposição de um recurso administrativo.

II. O recurso de cassação interposto pelo empreiteiro foi admitido, levantando a questão de saber se a aceitação de prorrogações contratuais - nos casos em que a simples aceitação é seguida da formulação de reservas expressas no momento das prorrogações subsequentes - impede o empreiteiro de reclamar posteriormente uma indemnização por danos em relação às prorrogações a que não se opôs expressamente.

A este respeito, a Alta Instância limita o debate jurídico às duas primeiras prorrogações, relativamente às quais o direito a indemnização foi rejeitado tanto no acórdão de primeira instância como no acórdão de recurso, precisamente por terem sido aceites pelo empreiteiro sem qualquer reserva. É em relação a estas prorrogações que se coloca a questão do recurso quanto ao alcance jurídico desta aceitação.

Em contrapartida, no que se refere às restantes prorrogações, o Supremo Tribunal declara que a controvérsia se refere a diferentes conjuntos de circunstâncias que não merecem ser considerados na fase de cassação.

III. Por conseguinte, o Supremo Tribunal nega provimento ao recurso, reiterando a sua jurisprudência consolidada, segundo a qual não há lugar para soluções automáticas ou pressupostos gerais em matéria de prorrogações contratuais e indemnizações.

Em primeiro lugar, a Alta Instância recorda que a aceitação de uma prorrogação não dá automaticamente origem a um direito de indemnização, mas não se pode afirmar, de um modo geral, que a aceitação sem reservas implica sempre uma renúncia tácita ao direito de reclamar. A resposta jurídica deve ser dada caso a caso, tendo em conta as circunstâncias específicas de cada caso.

Aplicando este critério ao caso concreto, o Tribunal considera relevante o facto de o empreiteiro ter aceite as duas primeiras prorrogações sem fazer qualquer declaração sobre eventuais perdas económicas, ao passo que nas prorrogações subsequentes declarou expressamente uma reserva de direitos. Esta diferença de comportamento permite concluir razoavelmente que, em relação às duas primeiras prorrogações, houve um acordo mútuo para prorrogar o prazo, não sendo arbitrário concluir que não se pretendia qualquer pedido de indemnização em relação às mesmas.

Neste contexto, o Supremo Tribunal de Justiça considera que a Alta Instância fez uma apreciação fundamentada e não arbitrária do comportamento do empreiteiro, salientando a diferença entre a aceitação das primeiras prorrogações sem fazer quaisquer reservas e a atitude adoptada nas prorrogações subsequentes, nas quais o direito de reclamar uma indemnização foi expressamente declarado. A Alta Instância rejeita a ideia de que se possa simplesmente inferir que a intenção manifestada numa fase posterior reflecte necessariamente a que existia em fases anteriores da execução do contrato, e insiste em que a avaliação do direito a indemnização deve ser feita à luz das circunstâncias prevalecentes no momento de cada prorrogação e do comportamento das partes no seu conjunto, sem recurso a presunções automáticas.

IV. Além disso, embora esta questão esteja fora do âmbito específico do recurso, o Supremo Tribunal aproveita a oportunidade para fazer um esclarecimento concetual de grande relevância jurídica, salientando que, embora a resolução de admissão e as decisões proferidas em primeira e segunda instâncias pareçam equiparar a prorrogação a uma modificação do contrato, os dois conceitos não são equivalentes para efeitos jurídicos.

Neste sentido, o Supremo Tribunal recorda que uma prorrogação se limita a prolongar a duração do contrato original por um período adicional, sem alterar as suas condições e termos, e aplica-se exclusivamente ao aspeto temporal, ao passo que uma modificação contratual implica uma alteração dos elementos substantivos do contrato e está sujeita a um regime jurídico e processual diferente. No entanto, o Tribunal de Justiça esclarece que ambos os conceitos podem coexistir na prática, uma vez que uma modificação contratual pode também acordar a prorrogação do prazo de execução, de modo que a prorrogação é incorporada na modificação e é uma consequência desta.

V. Além disso, no que diz respeito ao cálculo dos custos compensáveis, embora o método de cálculo dos custos indirectos e das despesas gerais estivesse formalmente fora do âmbito do recurso, o Supremo Tribunal confirma a abordagem do Tribunal Superior Nacional, reiterando que não basta aplicar percentagens teóricas derivadas da estrutura geral de custos da empresa.

Para que a compensação seja justificada, é essencial demonstrar o nexo de causalidade entre a extensão específica e os custos mais elevados efetivamente suportados. No caso em apreço, os relatórios apresentados pelo empreiteiro baseavam-se nos dados globais da empresa, sem identificar o impacto real da prorrogação do contrato nos trabalhos específicos, o que impossibilitou a distinção entre os custos imputáveis ao atraso e os que teriam sido incorridos de qualquer forma.

VI. Em conclusão, o Acórdão 372/2026 consolida uma doutrina consolidada no domínio da contratação pública, segundo a qual a aceitação de prorrogações contratuais deve ser sempre analisada à luz das circunstâncias específicas do caso concreto. O Supremo Tribunal de Justiça sublinha que nem toda a prorrogação confere automaticamente ao adjudicatário o direito a indemnização, nem a aceitação de uma prorrogação do prazo implica, por si só, uma renúncia tácita ao direito de reclamação, sendo essencial avaliar o comportamento do adjudicatário em cada fase da execução do contrato.

De um ponto de vista prático, o acórdão sublinha a importância de os empreiteiros documentarem expressamente a sua posição relativamente a cada prorrogação e registarem as suas reservas quando considerarem que a prorrogação do prazo lhes pode causar um prejuízo económico. Por outro lado, o acórdão reforça a exigência de uma demonstração rigorosa e individualizada dos prejuízos invocados, em especial no que respeita aos custos indirectos e às despesas gerais, rejeitando abordagens genéricas ou baseadas em percentagens teóricas não relacionadas com o objeto do contrato.

Nota informativa do Departamento de Direito Público e Regulação da ECIJA Madrid.