Novedades en la CNMC sobre el cálculo de sanciones
Qué cambia respecto de las indicaciones de la CNMC de 2018, qué implicaciones tiene para las empresas y cómo encaja esta evolución en el contexto europeo.
Más disuasión
Mayor discrecionalidad
Mensaje claro a las empresas
Sistemas de cumplimiento
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1. Las indicaciones dejan de ser “provisionales”
La CNMC consolida su metodología sancionadora tras más de siete años de práctica.
Las Indicaciones de 2018 nacieron como respuesta directa a la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2015, que obligó a abandonar la metodología de la CNC de 2009.
Se presentaban como "provisionales" a la espera de consolidación jurisprudencial.
Tras más de siete años de aplicación, las Nuevas Indicaciones se aprueban con vocación de permanencia.
La CNMC las respalda invocando "numerosas sentencias de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo" que han confirmado su metodología.
Se trata de la cristalización de una práctica sancionadora que la autoridad considera ya suficientemente asentada.
2. Desaparece el sistema dual de tipo general (60 %) y tipo individual (40 %)
Se establece un tipo sancionador único sin pesos predeterminados.
- Las Nuevas Indicaciones eliminan esta división y establecen un tipo sancionador único fijado directamente dentro del intervalo legal del artículo 63.1 de la LDC.
- Las Indicaciones de 2018 articulaban la sanción en dos fases: un tipo general (≈60 % del total), basado en las características objetivas de la infracción, y un tipo individual (≈40 %), ligado a la conducta concreta de cada empresa.
- Las Nuevas Indicaciones eliminan esta división y establecen un tipo sancionador único fijado. directamente dentro del intervalo legal del artículo 63.1 de la LDC
- Se parte de un tipo inicial según la naturaleza de la conducta, que después se modula conforme a los criterios del artículo 64 de la LDC, pero sin asignar pesos porcentuales predeterminados a cada fase.
- La desaparición de los porcentajes orientativos reduce en cierta medida la capacidad de las empresas para anticipar y controlar el resultado sancionador.
3. Se admiten relaciones no lineales y "bandas" de sanción
Más flexibilidad para la CNMC, menos predictibilidad para las empresas.
- Se introduce expresamente la posibilidad de aplicar "una relación no lineal entre los valores de los criterios y los tipos sancionadores"
- Se permite asignar el mismo tipo sancionador a varias empresas cuando un intervalo de valores se considere merecedor de una sanción equivalente, creando "bandas" o "intervalos"
- La CNMC gana mayor flexibilidad para ponderar criterios según las circunstancias de cada caso y simplifica la motivación de las resoluciones
- Sin embargo, se reduce la predictibilidad para las empresas, que ya no pueden anticipar con tanta precisión el peso relativo de cada factor
- Ello podría suponer un riesgo de que empresas con situaciones objetivamente distintas, pero dentro del mismo intervalo, reciban idéntica sanción, lo que podría plantear problemas con el principio de individualización de la pena
4. Nuevos criterios sustantivos de modulación
Facturación individual en el mercado afectado, consumidores vulnerables, duración global del cártel y referencia expresa a la Directiva ECN+.
- La dimensión del mercado afectado se vincula ahora directamente a la facturación en euros de cada empresa en dicho mercado, frente al modelo anterior basado en la cuota de participación en el VNMA
- Se incorpora la mención expresa a los sectores con consumidores vulnerables como elemento que justifica un incremento del tipo sancionador, criterio ausente en 2018.
- Se incluye una referencia explícita a la Directiva ECN+ para la valoración del alcance geográfico, penalizando más las infracciones nacionales con posibles efectos intracomunitarios.
- Además de la duración individual de cada empresa, puede considerarse la duración global del acuerdo colusorio como factor que eleve el tipo de todos los partícipes.
- Se mencionan otros criterios nuevos, como el número de licitaciones en las que se ha participado o resultado adjudicataria, y el número de usuarios afectados
5. La comprobación de proporcionalidad se convierte en un mecanismo bidireccional
Ahora puede elevar la sanción, no solo reducirla.
- En 2018, la comprobación de proporcionalidad funcionaba exclusivamente como techo: si la multa superaba el límite, se reducía; si era inferior, se mantenía.
- Las Nuevas Indicaciones establecen expresamente que la sanción se modulará "al alza o a la baja" según si el valor de referencia es mayor o menor que la multa derivada del tipo sancionador.
- Lo que en 2018 protegía a las empresas frente a sanciones desproporcionadas se convierte ahora en un instrumento bidireccional que permite también sancionar con mayor dureza.
- La estimación del beneficio ilícito evoluciona hacia un enfoque más individualizado, priorizando el margen bruto de explotación de cada empresa concreta en lugar del margen sectorial.
- Este cambio puede favorecer a empresas con márgenes inferiores a la media, pero perjudicar a aquellas con márgenes superiores.
- La posibilidad de ajuste al alza plantea algunos interrogantes sobre su compatibilidad con el principio de seguridad jurídica y con la doctrina del Tribunal Supremo.
6. El factor multiplicador del beneficio ilícito se amplía del rango 1-4 al rango 1-6
Elevando significativamente el techo efectivo de las multas.
- Las Indicaciones de 2018 establecían un factor multiplicador del beneficio ilícito estimado que oscilaba entre 1 y 4.
- Las Nuevas Indicaciones amplían ese rango a 1-6, lo que permite que el valor de referencia y la sanción final sean significativamente más elevados.
- Los criterios para determinar el factor se amplían: incluyen ahora la "gravedad y complejidad de la infracción" y la "capacidad de pago de la entidad infractora", además de la duración y el tamaño de la empresa.
- La ampliación hasta 6 deberá justificarse caso por caso para superar el escrutinio judicial.
- La referencia a la "capacidad de pago" como criterio merece especial seguimiento, pues podría entrar en tensión con el principio de igualdad si se aplica como factor automático de incremento.
7. Volumen de negocios de referencia
Se explicita su carácter "total mundial", alineando la práctica de la CNMC con la Comisión Europea.
- Aunque las Indicaciones de 2018 ya se referían al volumen de negocios total, las Nuevas Indicaciones precisan expresamente que se trata del "volumen de negocios total mundial".
- Esta explicitación elimina cualquier duda interpretativa derivada de la Sentencia del Tribunal Supremo de 2015.
- Se alinea la práctica de la CNMC con la de la Comisión Europea, cuyas Directrices de 2006 también parten del volumen de negocios mundial.
- La convergencia refuerza la coherencia del sistema europeo de enforcement en materia de competencia
8. Se introduce un marco específico y detallado para las sanciones a directivos
Hasta ahora sin tratamiento diferenciado.
- Las Indicaciones de 2018 no contenían un tratamiento diferenciado para las sanciones a representantes legales y miembros de órganos directivos.
- Las Nuevas Indicaciones dedican una sección específica a estas sanciones, en virtud del artículo 63.2 de la LDC, que permite multas de hasta 60.000 euros.
- Se establecen tres criterios principales: gravedad y características de la conducta, duración de la participación individual del directivo, y puesto o nivel jerárquico dentro de la organización.
- Se penaliza más a quienes ostentan el máximo poder de decisión y se contemplan elementos valorativos adicionales, como el número de licitaciones en cuyo reparto ha participado el directivo.
- La CNMC lanza un mensaje claro, respaldado por su práctica decisional reciente: la responsabilidad individual de los directivos es un elemento cada vez más central de la política sancionadora, en línea con la tendencia en otros países del entorno.
9. Compromiso expreso de disuasión
La CNMC garantiza que las sanciones superarán, siempre que sea posible, las ganancias ilícitas obtenidas.
- Las Nuevas Indicaciones contienen un compromiso expreso, ausente en 2018, de que la CNMC garantizará en todo caso el carácter disuasorio de las sanciones.
- El objetivo declarado es que las multas sean, dentro de los límites legales, superiores a las ganancias obtenidas por las empresas al participar en las infracciones.
- La CNMC afirma de forma explícita que el incumplimiento de la normativa de competencia no puede ser una opción económicamente racional.
- Esta filosofía conecta directamente con las Directrices de la Comisión Europea de 2006, que establecen como principio rector el efecto disuasorio suficiente.
- La convergencia es deliberada y refuerza la coherencia del sistema europeo de aplicación del Derecho de la competencia.
10. Mensaje claro para las empresas
Invertir en compliance y en detección temprana de riesgos de competencia deja de ser opcional y se convierte en necesidad estratégica.
- La ampliación del multiplicador (1-6) y la comprobación de proporcionalidad al alza elevan considerablemente el techo efectivo de las sanciones, aumentando la exposición de empresas con márgenes elevados y posiciones significativas.
- La mayor discrecionalidad de la CNMC exige a las empresas y sus asesores un trabajo de argumentación más sofisticado en la fase de alegaciones.
- La individualización del beneficio ilícito a partir del margen de cada empresa convierte la información contable en un elemento estratégicamente sensible en el procedimiento sancionador.
- La sistematización de las sanciones a directivos debe impulsar el refuerzo de programas de compliance y protocolos claros de toma de decisiones comerciales.
- La disuasión efectiva es un pilar esencial, pero debe ir acompañada de predictibilidad y garantías procesales robustas; las zonas de incertidumbre deberán ser acotadas por la jurisprudencia.
- Para las empresas, el mensaje es inequívoco: invertir en cumplimiento normativo y detección temprana de riesgos ya no es una opción, sino una necesidad estratégica.
Valoración crítica y reflexión final
Las luces de las Nuevas Indicaciones
- Marco más maduro y estructurado tras siete años de práctica sancionadora.
- Alineamiento y convergencia con Europa.
- Sanciones a directivos por fin reguladas con criterios objetivos y diferenciados.
- Beneficio ilícito más individualizado: se prioriza el margen real de cada empresa frente al margen sectorial genérico.
- Señal de seriedad regulatoria y apuesta clara por la disuasión.
Las sombras de las Nuevas Indicaciones
- Menos predictibilidad: desaparecen los porcentajes orientativos y se amplía la discrecionalidad.
- Proporcionalidad al alza: lo que antes solo protegía a la empresa ahora puede elevar la sanción.
- Multiplicador hasta 6 y "capacidad de pago": herramientas sancionadoras más potentes que exigirán motivación rigurosa.
- La duración global del cártel puede "arrastrar" a todos los partícipes hacia un tipo más elevado, incluso a quienes participaron durante períodos breves.
Nuevas sanciones de la CNMC: claves para anticiparse al riesgo
Empresas y directivos afrontan ahora un mayor riesgo y la necesidad de fortalecer sus sistemas de cumplimiento.