'Aprobado el proyecto de ley de transparencia. Un poco de luz en nuestras administraciones', por Adolfo Iglesias, asociado senior de Information Technology de ECIJA
Dice un refrán castellano que donde entra el sol no entra el médico, en el caso de nuestras administraciones podría haber quien pensase que tal vez ya sea un poco tarde. Sin embargo, en el actual momento económico tras años de despilfarro y mala gestión, y con la confianza de los ciudadanos en la clase política bajo mínimos, es cuando el Consejo de Ministros ha aprobado el Proyecto de ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, con la finalidad de conseguir una mayor legitimidad en la actuación de los poderes públicos y de que funcione como impulso para el acercamiento de la administración a la ciudadanía.
El proyecto de ley recoge las sugerencias de organismos como el Consejo de Estado, el Consejo General del Poder Judicial, la Agencia Española de Protección Datos e incluso de los propios ciudadanos que, durante la tramitación del proyecto, han tenido oportunidad de enviar sus observaciones y sugerencias al gobierno.
La Ley de Transparencia persigue, citando su exposición de motivos, la consecución de un triple objetivo: incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública, mediante el establecimiento de conductas de publicidad activa para el sector público; reconocer y garantizar el acceso a la información, como un derecho de amplio alcance; y la determinación de obligaciones de buen gobierno para los responsables públicos y las consecuencias jurídicas, en determinados casos penales, asociadas a su incumplimiento.
Una visión superficial del derecho comparado sitúa nuestro país muy por detrás de las democracias avanzadas, careciendo de una regulación sistemática sobre transparencia y acceso a la información pública. El Consejo de Europa, en el llamado Convenio 205, de acceso a documentos oficiales (del que España todavía no es parte) remarca la importancia de la transparencia de las instituciones públicas en una sociedad plural y democrática. Con la Ley de Transparencia el gobierno seguirá la estela de otros países como los Estados Unidos, que en tiempos recientes y de la mano de Barack Obama han dado un enorme impulso a las denominadas iniciativas de gobierno abierto con la aprobación de normas como la Freedom Of Information Act.
A primera vista llama la atención que el vehículo empleado por el gobierno sea una ley ordinaria y no una ley orgánica, confirmando la posición hasta ahora mantenida en España con el derecho de acceso a archivos, al entenderlo como un derecho autónomo no fundamental (así lo ha venido mantenido el Tribunal Supremo en su jurisprudencia, véase su Sentencia de 19 de mayo de 2003) y no derivado del derecho de información del artículo 20.1 d) de nuestra Constitución. Frente a ésta posición parece ubicarse el Consejo de Europa, que en el preámbulo del Convenio 205 refiere, como elemento inspirador del texto, al artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos relativo a la libertad de información. En consecuencia, el fundamento del derecho de acceso a la información pública en nuestro país tiene su base en el artículo 105 b) de la Constitución, en detrimento de la corriente que ve su origen en el 20.1 d), por lo que en principio estaría privado de la tutela reservada a la defensa de los derechos fundamentales.
La primera parte del texto, agrupada en el Título I: Transparencia de la actividad pública comienza con la determinación de los sujetos a los que será de aplicación la norma. Esta enumeración no ha estado exenta de polémica, al no incluir a la Familia Real, los ciudadanos no podrán conocer con exactitud la distribución que hace el Rey de las cantidades percibidas a cargo de los Presupuestos del Estado para el sostenimiento de su Familia y Casa. Fuera de toda polémica debemos señalar que el propio Convenio 205 incluye entre las posibles limitaciones al derecho de acceso a datos, las comunicaciones con la Familia Real y su Casa. Sí se incluyen dentro del marco de transparencia que proporciona la norma a los órganos legislativos del estado Congreso de los Diputados y Senado, así como al Consejo General del Poder Judicial, aunque exclusivamente en lo relativo a las actividades sujetas a derecho administrativo, no quedando incluidas (como sí prevé el Convenio 205) el resto de sus funciones.
Uno de los ejes del lavado de cara de nuestra administración pública será la denominada Publicidad Activa, en virtud de la cual los sujetos obligados por la norma deberán publicar en sus respectivos sitios web, de forma clara y entendible la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad. Con dos límites: primero, cuando dicha publicación pueda suponer un menoscabo de los intereses protegidos por el artículo 11 del texto, véase la seguridad nacional, la defensa, los intereses económicos y comerciales,… y segundo, la protección de datos de carácter personal.
La información que las administraciones deberán facilitar a los ciudadanos abarca desde información institucional y organizativa, hasta información de relevancia jurídica, pasando por datos estadísticos y de contenido económico y presupuestario. Además, también siguiendo el ejemplo de la administración Obama con el portal Data.gov, se creará el llamado Portal de la Transparencia, dependiente del Ministerio de Presidencia donde se facilitará toda la información hasta aquí descrita.
El segundo eje del Proyecto es la modificación del derecho de acceso a archivos y registros previsto en el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y que será derogado expresamente con la entrada en vigor de la Ley de Transparencia por su Disposición Final Segunda.
Con el nuevo régimen de acceso se ampliará el catálogo de información pública, pasando a tener esta consideración todos los contenidos o documentos que obren en poder de cualquiera de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Recordamos que el artículo 37 de la Ley 30/1992 faculta a acceder a aquellos documentos o registros que obren en archivos administrativos, formando parte de un expediente y siempre que correspondan a procedimientos terminados. La indeterminación de conceptos como expediente ha sido objeto de numerosas críticas al facilitar la arbitrariedad de la administración a la hora de conceder accesos a la información solicitada. Una vez en vigor la nueva Ley de Transparencia, la administración a la que se le haya solicitado información sólo podrá denegar el acceso a la misma por alguna de los motivos prefijados por aquella.
El procedimiento de acceso se iniciará mediante solicitud no necesariamente motivada al órgano que dispone de la información y en la que se haga constar, además de los datos identificativos habituales, la modalidad en la que prefiere tener acceso a la información solicitada. El plazo para la resolución será de un mes, ampliable a dos cuando circunstancias relativas a la complejidad del asunto o al volumen de trabajo así lo hicieran necesario.
Se establece además la creación de Unidades de Información para gestionar la tramitación de solicitudes de ciudadanos, así como la creación de una Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios, que entre otras funciones, para lo que encomienda la modificación del estatuto de la actual Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios de forma que sea esta la encargada de asumir las atribuciones de la Ley de Transparencia, garantizando así la existencia de un órgano independiente que vele por el cumplimiento de lo dispuesto en ésta.
Por último, bajo el Título II: Buen gobierno se otorga rango de Ley a los principios éticos y de actuación que deben regir la labor de los miembros del Gobierno y altos cargos y asimilados de la Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales y se clarifica y refuerza el régimen sancionador que les resulta de aplicación.
A la vista de todo lo expuesto, la aprobación del presente proyecto Ley supondrá recuperar parte del terreno perdido con los países de nuestro entorno y quién sabe si a pesar de llegar con cierto retraso nos permitirá entonar el: “Nunca es tarde, si la dicha es buena”. Aunque tampoco nos anticipemos excesivamente, según consta en el proyecto de ley, la vacatio legis para las disposiciones previstas relativas a la transparencia de la actividad pública será larga.
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