Um novo quadro global para a gestão de resíduos e a transição circular

1. Introdução: do planeamento setorial a uma estratégia global

O Acordo de 23 de dezembro de 2025 do Conselho de Governo que aprova a Estratégia de Economia Circular da Região de Madrid 2025-2032 marca um ponto de viragem na política ambiental regional. Pela primeira vez, a Região de Madrid articula num único instrumento estratégico não só os planos de gestão de resíduos, mas também um modelo de economia circular transversal, alinhado com os mais recentes regulamentos europeus e estatais e com uma clara vocação de estabilidade, segurança jurídica e atração de investimento.

A Estratégia responde ao mandato expresso do artigo 8º da Lei 1/2024, de 17 de abril, sobre a Economia Circular da Comunidade de Madrid, e substitui a anterior Estratégia de Gestão Sustentável de Resíduos 2017-2024, alargando significativamente o seu âmbito material, ambição e grau de integração.

Não é, portanto, um mero documento programático sobre resíduos, mas um instrumento de planeamento económico, ambiental e administrativo, com implicações diretas para as administrações públicas, empresas, sistemas coletivos de responsabilidade alargada do produtor (SCRAP), gestores de resíduos, autoridades locais e investidores.

2. Quadro regulamentar e jurídico da Estratégia

2.1. Alinhamento com o direito comunitário

A Estratégia insere-se coerentemente no quadro da legislação europeia em matéria de resíduos e economia circular, tomando como principal referência

• Diretiva 2008/98/CE, Diretiva-Quadro Resíduos, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva (UE) 2018/851.
• As condições favoráveis estabelecidas no Regulamento (UE) 2021/1060, essenciais para o acesso ao financiamento do FEDER e do Fundo de Coesão.
• Os objectivos comunitários de prevenção, reutilização, reciclagem e redução da deposição em aterro.

O conteúdo dos planos de gestão regional é expressamente concebido para responder às exigências da regulamentação europeia, garantindo a elegibilidade dos futuros investimentos em infra-estruturas de tratamento e valorização.

2.2. Desenvolvimento das regulamentações estatais e regionais

A nível nacional, a Estratégia desenvolve-se de forma sistemática:

• A Lei n.º 7/2022, de 8 de abril, relativa aos resíduos e solos contaminados para uma economia circular, em particular os seus artigos 12.º, 14.º e 15.
• Plano-quadro de gestão de resíduos do Estado (PEMAR) 2024-2035.
• Lei 1/2024, sobre a Economia Circular da Comunidade de Madrid, que introduz a sua própria abordagem, visando a competitividade, a inovação e a simplificação administrativa.

De particular relevância é o facto de a Estratégia integrar num único documento:

• O plano de ação para a economia circular.
• O programa circular de prevenção de resíduos.
• Todos os planos de gestão de resíduos exigidos pela legislação de base.

Esta integração representa uma novidade substancial em relação aos planeamentos anteriores e reforça a coerência do sistema.

3. Âmbito territorial, temporal e material

3.1. Âmbito territorial e envolvimento das autoridades locais

A Estratégia é aplicável aos 179 municípios da Região de Madrid, que devem alinhar as suas acções no domínio dos resíduos urbanos com os objectivos e linhas estratégicas estabelecidos a nível regional.

Respeitando as competências locais, o documento introduz um quadro de coerência obrigatória, especialmente relevante para

• Sistemas de recolha selectiva.
• Infra-estruturas de tratamento.
• Modelos de financiamento da gestão dos resíduos urbanos.

3.2. Horizonte temporal e revisão

O horizonte 2025-2032 cumpre a exigência legal de planeamento a médio prazo, com uma revisão obrigatória ao fim de seis anos, o que confere flexibilidade ao sistema face a alterações regulamentares, tecnológicas ou de mercado.

4. Um modelo de economia circular "inteligente" e competitivo

Uma das caraterísticas distintivas da Estratégia é a sua abordagem deliberadamente não dogmática, orientada para a realidade económica e produtiva da região de Madrid. Em oposição a modelos baseados exclusivamente em restrições ou encargos regulamentares, a Estratégia opta por um esquema de economia circular inteligente, concebido como um vetor de competitividade, inovação e atração de investimento.

Neste sentido, o modelo de Madrid caracteriza-se por ser

• incentivador e facilitador da atividade económica,
• aberto à colaboração público-privada,
• sensível à diversidade dos sectores produtivos e às suas diferentes capacidades de adaptação,
• e orientado para a simplificação e racionalização administrativa.

Assim, a economia circular é vista não só como uma obrigação ambiental derivada do cumprimento da regulamentação, mas também como uma oportunidade para modernizar os processos de produção, otimizar a utilização dos recursos e gerar novas actividades económicas, especialmente em áreas como a recuperação de resíduos, a inovação tecnológica e a simbiose industrial.

5. Plano de ação e objectivos estratégicos

O plano de ação constitui o núcleo operacional da Estratégia e articula os seus objectivos em torno de uma combinação de metas ambientais, económicas e organizacionais, alinhadas com os compromissos europeus e nacionais em matéria de resíduos e economia circular.

Entre os objectivos estratégicos mais relevantes, destacam-se os seguintes:

• Prevenção e redução da produção de resíduos.
• Aumento da recolha selectiva, especialmente na fonte.
• Melhorar a rastreabilidade digital dos resíduos.
• Promoção de instalações de reciclagem mecânica e química.
• Recuperação de fracções não recicláveis de acordo com a hierarquia dos resíduos.
• Atenuação das emissões de gases com efeito de estufa.

Esta abordagem integrada liga a política de resíduos a outras políticas públicas fundamentais - clima, energia, indústria ou inovação - e reforça a coerência de todo o modelo.

6. Um sistema abrangente de planos de gestão de resíduos

A Estratégia inclui planos específicos para praticamente todos os fluxos de resíduos relevantes, entre outros:

• Resíduos urbanos.
• Embalagens e resíduos de embalagens.
• Resíduos industriais e bio-sanitários.
• Óleos industriais usados.
• Resíduos de construção e demolição (RCD).
• REEE, pilhas e acumuladores.
• Veículos e pneus em fim de vida.
• Lamas de depuração.
• Resíduos agrícolas.
• Solos contaminados.

Este carácter exaustivo aumenta a segurança jurídica e facilita o planeamento dos investimentos a longo prazo.

7. Governação, controlo e financiamento

7.1. Modelo de governação

A Estratégia incorpora um modelo de governação baseado na coordenação interadministrativa, na transparência e no acompanhamento contínuo dos resultados. Para o efeito, prevê-se a utilização de indicadores claros e homogéneos, bem como a realização de avaliações periódicas que permitam ajustar as medidas adoptadas em função da sua real eficácia.

Este sistema de governação é particularmente relevante num contexto de pluralidade de actores - administrações públicas, operadores económicos, sistemas de responsabilidade alargada do produtor e autoridades locais - e permite reforçar a coerência do modelo ao longo da vigência da Estratégia.

7.2. Orçamento e instrumentos financeiros

Do ponto de vista financeiro, a Estratégia assenta num quadro compatível com a mobilização de fundos europeus, de recursos orçamentais regionais e de fórmulas de colaboração com o sector privado. O cumprimento das condições favoráveis estabelecidas pela regulamentação europeia é um elemento essencial para garantir a viabilidade económica dos investimentos previstos, especialmente nas infra-estruturas de tratamento e valorização de resíduos.

8. Perspetiva transversal: igualdade, formação e inovação

De acordo com a legislação em vigor, a Estratégia incorpora:

• A perspetiva de género nos contratos públicos, nos subsídios e nas acções de formação.
• Acções de educação, sensibilização e formação.
• Promoção da inovação tecnológica, da digitalização e da simbiose industrial.

9.OSistema de Depósito, Devolução e Reembolso (DRS): uma opção juridicamente possível, mas não prevista na Estratégia.

Um aspeto particularmente relevante no atual debate sobre a gestão das embalagens é o possível papel do sistema de depósito, devolução e reembolso (DRS) como instrumento para melhorar os níveis de recolha selectiva e de reciclagem. A Estratégia de Economia Circular da Região de Madrid 2025-2032 adopta, neste ponto, uma posição deliberadamente cautelosa e juridicamente coerente com o quadro regulamentar existente.

Com efeito, a Estratégia não contém uma menção realmente significativa (apenas a menciona sucintamente e de passagem) ou um compromisso direto com a implementação de um DRS na Região de Madrid, nem o incorpora como uma linha estratégica autónoma dentro do plano de ação ou do Plano de Gestão de Embalagens e Resíduos de Embalagens. Esta ausência não deve, no entanto, ser interpretada como uma exclusão do sistema, mas sim como uma opção consciente de não antecipar decisões estruturais sem uma avaliação prévia e objetiva do funcionamento do modelo atual.

Do ponto de vista legal, a Estratégia assenta no quadro estabelecido pela Lei n.º 7/2022, de 8 de abril, relativa aos resíduos e solos contaminados para uma economia circular, que reconhece expressamente o RCD como um instrumento possível e condicional, cuja implementação está associada ao cumprimento ou incumprimento das metas legais de recolha selectiva de determinados fluxos de embalagens. Nesta lógica, o DRS não se configura como uma solução ideológica ou automática, mas como um mecanismo adicional de correção que pode ser ativado quando os sistemas existentes não atingem os resultados exigidos pela regulamentação.

Por seu lado, a Lei 1/2024, de 17 de abril, sobre a Economia Circular da Comunidade de Madrid também não impõe um modelo organizacional específico, mas reforça os princípios da neutralidade tecnológica, da hierarquia dos resíduos e da melhoria da eficiência da recolha selectiva, deixando em aberto a utilização de diferentes instrumentos económicos e organizacionais em função da sua eficácia real.

Em conformidade com este quadro, a Estratégia de Madrid opta por uma abordagem baseada em

• reforço da recolha selectiva,
• melhoria da rastreabilidade e da eficácia do sistema
• na avaliação periódica dos resultados,
• e na revisão do modelo a médio prazo.

Por outro lado, sabemos que, até à data, quatro organizações solicitaram à Comunidade de Madrid a criação de um sistema de depósito, devolução e reembolso com autorização nacional.

10. Conclusão: um roteiro ambicioso, flexível e orientado para os resultados

A Estratégia de Economia Circular da Região de Madrid 2025-2032 constitui um avanço substancial no planeamento ambiental regional, uma vez que articula um quadro estratégico integrado, coerente com os regulamentos europeus e nacionais, e visa garantir a eficiência real da gestão de resíduos e dos sistemas de recolha selectiva.

Um dos principais sucessos da Estratégia é a sua abordagem orientada para os resultados, que evita predeterminar instrumentos específicos, mas concebe um sistema de planeamento, monitorização e avaliação que permite identificar claramente quando os mecanismos existentes são insuficientes para alcançar os objectivos legais.